하논분하구 복원·보전 사업의 국가정책 추진 전략

양 영 철(제주대학교 행정학과 교수)

Ⅰ. 들어가며

◦ 2002년부터 시작된 하논분하구의 복원 및 보전 사업은 최근 세계자연보전총회(WCC)를 통해 그 성과가 가시화되기 시작함

- 하논분화구 보전 사업은 2002년 하논 야구전지훈련장 건립 계획에 대한 시민단체의 반대로 시작되었음

- 2012년 세계자연보전총회에서 하논분하구 복원·보전 의제가 IUCN 회원기관의 압도적인 찬성으로 권고안이 채택됨

◦ 세계자연보전총회의 권고안 채택으로 ‘하논분하구 복원·보전사업’은 국제적 이슈로 자리매김하게 됨

- IUCN의 하논분화구 복원에 관한 권고안은 다음과 같음

□ 2012 WCC IUCN 권고사항(2012. 9. 12)

◦ 생태계 복원사업이 여러 국가, 지역 및 전 세계적으로 파급될 수 있도록 모니터링 등 6개 IUCN위원회의 활동과 연계하여 하논분화구 보전 프로젝트 진행

◦ 대한민국 정부의 하논분화구 자연환경복원 종합대책 수립·추진

◦ 미래기후변화 예측을 위한 국제적 학술연구네트워크 구축

◦ WCC IUCN 권고안 채택은 그간 민간차원에서 추진되던 ‘하논분화구 복원·보전 사업’이 국가정책화 되는 계기를 마련하였다고 할 수 있으나, 아직 국책사업으로의 사업 추진은 불명확한 상황이라고 판단됨

◦ 이에 본 고는 하논분하구 복원·보전 사업이 국책사업으로 추진될 수 있는 전략을 모색하는데 그 목적이 있음

◦ 이를 위해 본 고는 하논분하구 복원·보전 사업의 국책사업 추진 필요성과 추진 전략을 구체적으로 고찰함

- 국가정책으로의 추진 필요성 고찰은 국가 차원의 정책으로 복원사업을 추진해야하는 명분을 확보하는 논리로 활용할 수 있음

- 국가 정책 추진 필요성의 논리를 확산하여 실제 국책사업으로 추진되기 위한 구체적인 실천 전략을 제시함

Ⅱ. 하논분화구 복원·보전 사업과 국책사업의 개요

1. 하논분화구 복원·보전사업의 개요

◦ 하논분화구는 서귀포시 호근동 및 서홍동 일대에 위치한 한반도 유일의 마르(Marr)형 분화구를 말함

◦ 약 500년 전 분화구가 훼손되어 현재 농경지로 이용되면서 인공시설물 및 동로 등이 설치되어 있음

◦ 하논분화구 복원·보전사업은 현재 훼손된 분화구·마르호수와 분화구 일대의 천연식생을 복원하여 고생물·고기후 및 미래환경변화 연구센터 등을 건립하는 사업임

□ 하논분화구 복원·보전사업 개요

◦ 하논분화구 현황

- 위치: 제주특별자치도 서구포시 호근동 및 서홍동 일원

- 면적: 1,266,825㎡

- 지형: 마르형 분화구, 4개(원추형, 구릉형)의 분석구

○ 주요사업 내용

- 500년 전 훼손된 분화구(일부) 및 마르호수 복원

- 분석구 및 분화구 일대 천연식생 복원

- 고생물·고기후 및 미래환경변화 연구센터, 방문객센터 건립

2. 국책사업의 개요 및 특징

손동민(2009), 국책사업의 효과적인 유치 및 추진방안을 참고하여 작성함

◦ 국책사업은 법규상에 규정된 용어는 아니나, 대규모 행정서비스를 위한 프로젝트를 추진함에 있어서 국가의 재원이 조달되어 시행하는 사업을 말함

◦ 국책사업을 어떻게 정의할 것인가는 다양한 기준에서 의해서 가능하며, 일반적으로 통용되는 국책사업의 개념을 제시하면 다음과 같음

- 사업기간이 2년 이상으로서, 총사업비가 500억원 이상인 토목 및 정보화사업과 총사업비가 200억원 이상인 건축사업(전기·기계·설비 등 부대공사비도 포함)을 국책사업으로 지칭함

기획재정부(2013)는 「총사업비관리지침」을 통해 국가의 예산 또는 기금으로 시행하는 대규모 사업의 총사업비를 관리하고 있음

․중앙에서 실시하는 투자심사 대상사업의 경우 총 사업비의 200억 이상의 신규 투자사업으로 국비가 포함된 사업을 국책사업이라고 판단할 수 있음

- 기획재정부의「예비타당성조사 대상사업 선정지침」에 의한 국책사업의 기준은 총 사업비 500억원 이상의 대규모 사업을 말함

◦ 이러한 국책사업의 주요 특징은 다음과 같음

- 첫째, 사업 규모면에서는 대규모 투자 및 장기간의 사업 추진 기간이 소요되는 사업으로, 중앙과 지방간의 유기적인 협조나 보완시스템이 요구됨

- 둘째, 국체사업의 계획 입안시부터 다양한 집단의 이해가 얽혀 있어 사회적 합의를 형성하는 것이 매우 중요하며, 이에 따라 국가와 지역사회에 미치는 영향 또한 매우 큼

- 셋째, 국책사업이 진행되는 지역에 대한 파급효과가 매우 크기 때문에 결정과정에서 정치적 요인이 강하게 작용함

- 넷째, 다른 사업에 비해 투자규모가 크기 때문에 사업 추진에 따라 유발되는 효과가 사업 추진 여부의 주요 결정 요인으로 고려됨

- 다섯째, 사회가치의 다양화, 삶의 질에 대한 우선순위 강조, 국책사업 환경 변화 등으로 인하여 개발과 보전에 관한 가치 충돌을 야기할 수 있음

- 여섯째, 다양한 주체와 이익집단의 이해관계가 얽혀 있어 갈등이 심화될 가능성이 높기 때문에 사업 진행 과정에 있어 지역주민과의 합의가 선결 과제가 됨

- 일곱째, 국책사업은 국가발전 전략으로서 국가재정운용 수립 계획에 의거 입안되고 추진됨

◦ 종합하자면 국책사업은 대규모 사업비와 장기간의 사업기간이 소요되면서, 국가 차원에서 정부정책 방향 등과의 부합, 사업 추진의 투자 우선순위, 경제적 타당성 등이 인정되어야 함

- 즉 하논분화구 복원·보전사업이 국책사업으로 추진되기 위해서는 본 사업이 국책사업이 가지는 성격에 부합되는지를 우선 검토하여야 함

Ⅲ. 하논분하구 복원·보전사업의 국책사업 추진의 필요성

◦ 하논분화구 복원·보전사업은 상당한 기간과 사업비가 소요될 뿐만 아니라 성공적 추진을 위해서는 정부, 학계, 시민단체 등 여러 주체들의 긴밀한 협력이 필수적임

◦ 따라서 이러한 성격의 복원사업을 지방자치단체 차원에서 추진하는 것은 일면 한계가 있음

◦ 복원사업이 국책사업으로 추진되기 위해서는 본 사업의 목표와 추진에 따라 발생하는 효과가 ‘제주지역’에 한정되는 것이 아니라 국가 차원에서 획득할 수 있는 의의가 상당히 높다는 것을 우선 제시할 수 있어야 함

◦ 이는 다음 세 가지 관점에서 제시하고자 함

- 첫째, 하논 분화구가 가지고 있는 학술적·관광적 가치는 국가적 관점에서 활용될 필요성이 있음

- 둘째, 하논 분화구 복원·보전사업의 추진은 자연환경복원사업의 세계 최초 사례가 되는 바, 궁극적으로 국가 위상을 제고할 것임

- 셋째, 환경에 관한 세계 최대기구인 WCC IUCN총회의 권고 사항을 국가가 직접 나서서 준수한다는 의지를 보임으로서 대한민국 환경정책에 대한 국제적 신회도 획득

1. 하논분하구 학술적·관광 가치의 국가적 활용

◦ 하논분화구는 중요한 지질·환경적 가치를 지니고 있는 것으로 평가되고 있음

- 하논분화구는 화산활동과 연계하여 우리나라에서 마르(marr)를 연구할 수 있는 유일한 자원이며 장소임

- 마르분화구에 약 50,000년 동안 집적된 퇴적층과 지정학적 위치가 갖는 특성에 대한 연구를 통하여 동아시아 고생물 및 고기후 변천 과정을 분석하고, 이를 모델로 미래 기호변화를 예측할 수 있음

◦ 이러한 하논분화구의 지질·환경적 가치는 학술적으로 인정받고 있으며, 복원 및 보전에 대한 국제적 공감대가 형성되고 있음

- 일본 Hitoshi Fukusawa 도쿄도립대학 교수는 '하논에 많은 고기후, 고생물의 자료가 존재하므로, 제주도는 고기후의 분석과 기후모델 및 미래기추 예측에 가장 중요한 장소‘라고 언급함

- 폴란드 Miroslaw Makonominenko 교수는 ‘하논분화구는 현지 고생태·고환경의 역사 및 제주도와 전 지역의 자원유산 역사를 증명하는 완벽한 기록보관소로, 하논에서 동아시아의 기후변화, 식생변화, 생물다양성, 인간활동의 역사를 확인할 수 있다’고 언급함

◦ 하논분화구의 복원·보전 사업 추진은 지역뿐만 아니라 국가 및 전세계적으로 활용 가치가 높은 학술적 자료를 생산해내는데 기여할 수 있음

◦ 또한 대규모의 자연생태복원을 통해 탄생한 하논분화구는 관광자원으로서의 유용성이 상당히 높을 것으로 판단됨

- 실례로 독일의 마르형 분화구로 유명한 불칸아이펠(Vulkaneifel)에는 국제연구 네트워크가 형성되어 있으며, 많은 수의 국내외 관광객이 방문하고 있음

한라일보(2009. 1), 제주를 세계지질공원으로, 獨 불칸아이펠 르포(상·중·하)

․불칸아이펠은 1995년부터 중국정부와 마르분화구 시추연구프로그램인 CMDP (Chinese Marr Drilling Program)을 추진하는 등 프랑스·러시아·아시아권과도 국제연구네트워크를 진행시키고 있음

․마르분화구와 관련된 지구여행(Geo-Tourism) 등의 지질관광프로그램이 운영되면서 연간 150여만명 이상의 관광객이 방문하고 있음

◦ 학술연구 관련 국제네트워크 구축과 관광자원화는 인류에 대한 학술적 기여와 함께 경제적인 효과를 함께 제고할 수 있음

2. 국가 브랜드 가치 제고 및 위상 강화

◦ 자연생태복원에 대한 세계적 관심이 높은 상황에서 하논분화구 복원·보전사업의 추진은 국가환경정책의 대표적인 모범사례가 될 것임

- 미구엘 페레나노 IUCN WCC 준비위원장은 ‘자연생태복원은 세계자원보전총회의 주요의제이자 세계적인 흐름‘이라고 언급함

한라일보(2011. 2. 14). 자연생태복원은 세계적 흐름.

◦ 하논분화구 복원·보전 사업의 추진으로 국제사회에서 환경선진국으로서의 위상이 강화되고 환경외교 분야의 영향력이 제고되어 국가브랜드 가치가 제고될 것으로 판단됨

- 하논분화구 복원·보전 사업에 대한 국가적 차원의 실행에 대해 WCC IUCN에서 권고하고 있는 바, 이의 실행은 국제사회에의 대한민국의 위상을 강화할 것임

◦ 또한 환경과 자원의 가치와 보전에 대한 국민의식의 제고는 국가환경정책의 추진에 대한 정책순응을 유도할 것임

◦ 또한 헌법 제10조 및 제35조 제1항에 근거한 환경정책기본법, 자연환경보전법, 과학기술법 등은 자연생태복원 및 자연환경보전을 국가적 책임으로 규정하고 있는 바, 이의 실현은 국민의 삶의 질 향상 및 국민의 존엄성을 실현하는데 기여할 것임

Ⅳ. 하논분하구 복원·보전사업의 국책사업 추진 전략

◦ 하논분화구 복원·보전사업의 국책사업으로 추진되기 위한 전략을 제시하면 다음과 같음

1. 국책사업 추진 필요성에 관한 논리 보완

◦ 앞서 제시한 국책사업으로 하논분화구 복원·보전사업을 추진해야하는 필요성을 제시하였음

- 하논분화구가 가지고 있는 학술적·관광적 가치의 활용과 국가 브랜드 제고 및 국가 위상 강화 등을 제시함

◦ 그러나 국책사업으로 선정·추진되기 위해서는 보다 구체적이고 계량적인 분석결과를 토대로 그 당위성이 입증될 필요성이 있음

- 일반적으로 국책사업 선정·추진을 위해서는 다중적 목표를 달성할 수 있어야 하며, 사업 실행에 따라 발생하는 영향 및 효과가 선 검토되어야 함

․국책사업은 국가의 장기적 목표와 지역의 목표를 조화시키면서, 경제발전의 도모, 지역개발 및 균형발전의 도모, 소득수준의 향상, 국민생활환경의 개선 등 다중적 목표를 달성할 수 있어야 함

․국책사업 추진에 따라 국가경제 및 국가 재정에 미치는 영향 뿐만 아니라 사회 각 계층에 어떤 영향을 미치는지 또한 면밀하게 검토되어야 함

◦ 따라서 하논분화구 복원·보전 사업에 대한 보다 구체적이고 계량적인 분석을 통해 국책사업 선정·추진에 필요한 근거를 확보하는 작업이 선행되어야 함

◦ 현재 수립중인 하논분화구 복원기본계획에 이러한 근거가 충분히 제시될 수 있도록 추진하여야 할 것임

2. 하논분화구 복원 의제 국책사업 추진을 위한 전담조직 구성

◦ 일반적으로 국책사업은 사회적 요구에 의해 만들어지기도 하고, 대통령후보자에 의해 전략적으로 개발되기도 함(하혜수, 2011)

- 전자는 지역의 숙원사업이거나 시민단체의 요구사항일 가능성이 높고, 후자는 대선 후보자와 캠프에서 선거 전략의 일환으로 개발되는 경우임

◦ 즉 하논분화구 복원 사업이 국책사업으로 선정되기 위해서는 하논분화구 복원에 대한 사회적 요구가 높다는 것이 대정부 협의 과정에서 효과적으로 보여져야 함

◦ 이를 위해서는 대정부 협의를 전담할 수 있는 영향력 있는 조직을 구성하는 것이 시급함

◦ 전담조직은 국회의원, 도의원, 제주특별자치도, 학계, 지역주민 대표, 범국민추진위원회 위원 등으로 구성함

◦ 특히 대형 국책사업의 유치·추진에 관한 노하우를 가지고 있는 다양한 주체와의 자문을 통해 효과적인 선정 로드맵 등을 구상할 필요가 있음

- 실례로 전라북도의 경우 전북발전연구원을 중심으로 전문가 100여명으로 구성된 국책사업발굴단을 운영하고 있음

새전북뉴스(2012. 2. 25). 새정부 맞춤형 국책사업 발굴 등 골머리(http://www.sjbnews.com)

3. 국내 및 국제 관계기관의 협력적 파트너십 구축

◦ 국책사업 선정 필요성에 대한 사회적 요구를 전달할 수 있는 통로로 국내 및 국제 관계기관의 협력적 파트너십을 구축하는 것이 필요함

- 하논분화구 복원·보전 사업은 이미 글로벌 의제로서 관심도가 집중되고 있는 바, 국책사업 선정과 관련된 영향력 있는 기구로서 IUCN 등 국제전문기관 등을 활용할 필요가 있음

- 국내의 지질·환경·생태·기후 관련 학회, 환경단체, 언론, 종교단체 등 유관단체와의 네트워크 구축은 대정부 협의 채널을 다양화하는데 유용하게 활용될 것임

◦ 또한 WCC IUCN 권고안에서 제시한 ‘미래기후변화 예측을 위한 국제적 학술연구네트워크’를 조속히 구축함으로서 국제사회 차원에서의 ‘하논분화구’ 복원에 관한 관심을 고취시킬 필요가 있음

◦ 이는 하논분화구 복원에 관한 국제적 관심을 지속시킴으로서 국책사업 추진 근거를 강화시키는데 기여할 것임

4. 국민 공감대 확산을 위한 대국민 교육·홍보활동 강화

◦ 하논분화구 복원 사업과 관련된 의제형성과정은 가장 이상적인 외부주도형의 접근방법임(양영철, 2012)

- 즉 외부집단(주민, 전문가, 사회단체 등)이 주도하여 지방행정기관 및 국제환경단체(IUCN)에 먼저 의제를 채택시키고 국가정책으로 반영하려는 과정이 나타나고 있음

- 이는 선진국 정치 체제에서 나타나는 상향적 접근방법이라고 할 수 있음

◦ 그러나 하논분화구 복원 사업은 일반적인 의제형성과정과는 달리 전개됨에 따라 여러 한계를 가지고 있음

- 일반적으로 외부주도형 의제형성 과정은 ‘사회문제→사회적 쟁점(issue)→공중의제→정부의제→국제의제’로 발전함

- 그러나 이러한 일반적인 외부주도형 의제 형성과정에서, 하논분화구 복원 사업은 사회문제에서 바로 국제의제로 발전하게 됨

- 이에 따라 의제 형성시 갖추어야 할 정책의 인식과 명확화 과정, 체계적인 정책의 형성, 지방자치단체의 정책추진 의지, 주민의 지지, 국민과 정부의 이해와 필요성 인식에 있어 준비가 생략되거나 미약한 한계를 가짐

◦ 특히 국책사업 추진에 대한 공감대 형성을 위해서는 주민의 지지와 국민의 이해가 필수적이라고 할 수 있으나, 현재 이에 대한 노력이 다소 미흡한 것으로 판단됨

- 국책사업은 추진에 있어 다양한 주체와 이익집단의 갈등 최소화, 지역주민의 합의 도출이 중요한 요소가 되는 바, 복원 사업에 대한 공감대 형성을 위한 노력은 매우 중요함

◦ 따라서 국민 및 지역주민의 공감대 형성을 위해 다음과 같은 사업을 추진할 필요가 있음

- 하논분화구 복원 사업 워크숍, 토론회, 설명회 등을 개최하되, 제주지역 이외에서도 개최될 수 있도록 함

- 제주를 방문하는 관광객 및 제주도민의 복원사업의 이해도를 높이기 위한 하논분화구 홍보관을 운영함

- 하논분화구 복원 범국민추진위원회의 홈페이지 및 SNS 등 다양한 온·오프라인 매체별 특성에 기반한 홍보를 전개함

Ⅴ. 맺으면서

◦ 하논분화구 복원·보전 사업의 목표와 성격 등을 감안할 때 사업의 안정적인 추진을 위해서는 국가 차원의 정책으로 추진하는 것이 바람직함

◦ 그러나 국가 정책으로 추진되기 위해서는 복원 사업이 가지고 있는 국책사업으로서의 타당성을 인정받아야 함

- 하논분화구 복원·보전사업이 국책사업으로 추진되기 위해서는 국가 차원에서 정부정책 방향과의 부합, 사업 추진의 투자 우선순위, 경제적 타당성 등이 인정되어야 함

◦ 현재 하논분화구 복원 사업에 대해 WCC IUCN 권고안이 채택되는 등 사업의 타당성이 일면 인정되고 있다고 할 수 있음

- 즉 하논분화구가 가지고 있는 학술적·관광적 가치는 국가적 관점에서 활용될 필요가 있으며, 특히 복원사업에 대한 국제적 관심도가 높은 바, 이를 활용하는 것은 국가 브랜드 가치 제고와 국가 위상 강화에 기여할 것임

◦ 그러나 아직은 정부의제(government agenda)로 채택될 정도로 국책사업 추진 필요성에 관한 논리 개발, 국민 및 지역주민의 공감대 형성, 대정부 협의가 원활히 진행되고 있지 못한 것이 현실임

◦ 이에 본 고에서는 하논분화구 복원·보전 사업의 국책사업 추진을 위해 ⅰ) 국책사업 추진 필요성에 관한 논리 보완, ⅱ) 하논분화구 복원 의제 국책사업 추진을 위한 전담조직 구성, ⅲ) 국내 및 국제 관계기관의 협력적 파트너십 구축, ⅳ) 국민 공감대 확산을 위한 대국민 교육·홍보 활동 강화 등의 추진전략을 제시하였음

- 현재 수립중인 하논분화구 복원 기본계획에서 사업에 대한 보다 구체적이고 계량적인 분석을 통해 국책사업 선정·추진에 필요한 근거를 확보하는 작업이 필요함

- 하논분화구 복원·보전사업의 국책사업 추진을 위한 대정부 협의를 전담할 수 있는 조직을 구성하여야 함

- 국책사업 선정 필요성에 대한 사회적 요구를 전달할 수 있는 통로로 국내 및 국제 관계기관의 협력적 파트너십 구축·활용할 필요가 있음

- 국책사업 추진에 대한 공감대 형성을 위해서는 주민의 지지와 국민의 이해가 필수적이라고 할 수 있는 바, 이를 위한 교육·홍보 활동을 강화함

◦ 각 추진전략은 서로 상호 보완적으로 실행될 경우 시너지효과가 나타날 수 있을 것으로 판단되는 바, 보다 적극적으로 전략별 실행방안을 모색할 필요가 있을 것임

【참고문헌】

기획재정부(2012). 예비타당성조사 운용지침

기획재정부(2013). 총사업비관리지침

손동민(2009). 국책사업의 효과적인 유치 및 추진방안: 대전광역시를 중심으로, 대구광역시 시정연찬.

양영철(2012). 하논분화구 복원 성공을 위한 정책적 제언.

이석창(2012). 하논분화구의 복원 방향.

하논분화구복원범국민추진위원회(2013). 하논분화구 복원을 위한 종합추진계획.

하혜수(2011). 우리나라 국책사업 결정시스템의 현황과 과제. 지방행정 60(693). 대한지방행정공제회. 18-21.

한라일보(2011. 2. 14). 자연생태복원은 세계적 흐름.

새전북뉴스(2012. 2. 25). 새정부 맞춤형 국책사업 발굴 등 골머리(http://www.sjbnews.com)